Трудовое право по-шведски

А если точнее, то они вообще не верили в то, что этот кризис их коснется, тем не менее решили «подстелить соломку» и начали реформирование трудового права. Приступив к делу в относительно спокойном для страны 2008 г., столкнувшись с реальным кризисом в конце 2009 — начале 2010 гг., шведы продолжают работать над совершенствованием своего трудового законодательства и по сей день, стараясь найти адекватный правовой отклик на все вызовы и изменения мировой экономики.

Учитывая небыстрые темпы осуществления реформы, и то, что новый подход может оказаться жестким и радикальным по сравнению с прошлым для некоторых категорий граждан, и то, что реформа осуществляется в период роста безработицы и падения спроса на рабочую силу, ее успех не гарантирован. Также существует целый ряд областей, которым необходима поддержка, чтобы проведение реформы оказалось оправданным. В частности, особое внимание было уделено решению проблем профессиональных заболеваний и инвалидности.

Как оказалось, деятельность многих государственных институтов, занимающихся трудоустройством и социальным обеспечением инвалидов, не является достаточной для отлаженной работы новых методов реабилитации и стимулирования поиска работы инвалидами. На мой взгляд, необходимы некоторые корректировки в связи с риском, что новая система может снова превратиться всего лишь в другую форму цепочки льгот, на которую перейдет еще большее количество людей, не желающих вернуться к работе.

Обеспечение популярности и массовой поддержки реформ

Чтобы реформа вошла в жизнь, надо рассказать о ней доходчиво и подробно, сделав акцент на то, что экономическая сторона реформы социально-политических процессов соответствует вызовам времени (экономический кризис, высокий уровень безработицы в странах Совета Европы). Очень важно вовлечение в процесс всех участников процесса трудовых правоотношений: государственных органов, профсоюзов, работодателей и работников, а также средств массовой информации.

Успешное проведение изменений включает в себя: желание и понимание необходимости перемен, всестороннюю поддержку государства, бизнеса и самих работников-инвалидов и законодательное закрепление изменений в том виде, в каком они были согласованы.

Многое из этого было достигнуто в 1990-х гг. благодаря работе парламентской комиссии по вопросам пенсионной реформы.

Создание этой комиссии помогло улучшить согласованность всех органов власти между собой во избежание проблем при определении их полномочий. Опираясь на положительный опыт работы данной структуры, можно порекомендовать сформировать парламентскую комиссию по проблемам трудоустройства инвалидов с участием всех заинтересованных сторон в ее работе, в том числе неправительственных организаций, социальных партнеров (профсоюзов) и основных органов государственной власти.

Социальные партнеры традиционно являются центральными игроками на рынке труда в Швеции. Важно вовлечь их в политический процесс и убедить в необходимости перемен, поскольку они имеют множество средств и инструментов, которые являются важными для успеха реформ.

Некоторые инициативы в этом направлении уже действуют, например, недавние переговоры между профсоюзами и работодателями включают в себя усилия по внедрению оплачиваемой работодателем реабилитации пострадавшего на производстве работника в обмен на введение более строгой ответственности работника за нарушения правил охраны труда.

Правительство должно сделать все возможное для развития производственных отношений в ходе перехода от пассивной оплаты пособия по болезни к активной трудовой деятельности работников-инвалидов.

В этой связи можно порекомендовать ввести в коллективные договоры больше различных вариантов в области оплаты труда, в частности:

1. чтобы оплата была почасовой и ее размер снижался в тех случаях, когда производительность труда рабочих не была стабильной или снижалась в связи с инвалидностью;
2. для работников-инвалидов предусмотреть новую форму краткосрочного отпуска с сохранением рабочего места. В это время человек сможет попробовать себя на другой работе, с другими функциями и загруженностью;
3. напоминать сотрудникам, недавно получившим инвалидность, о необходимости заручиться поддержкой своих профсоюзов в процессе реабилитации.

Укрепление ответственности и стимулирования ключевых игроков

Недавний пакет политических реформ решил часть фундаментальных проблем и представляется перспективным. Тем не менее более тщательного изучения требуют пробелы, которые могут поставить под угрозу эффективность этих реформ. Различные субъекты были назначены на новые роли в новой системе реабилитации, но пока нет уверенности в том, что они будут выполнять свои роли как должны. Рассмотрим подробнее этот вопрос.

Финансовые стимулы для шведских работодателей по адаптации условий труда и сохранению рабочих мест людям с частичным снижением работоспособности всегда казались сравнительно неэффективными, несмотря на сильную правовую базу в виде комплексного Закона об условиях труда (Working Environment Act 1977).

Так, были отменены 15% оплаты государством работнику больничного листа. Также были отменены льготы за оказание помощи в разработке плана реабилитации работника в конце 2008 г. Это вызывает сожаление, особенно на фоне положительных результатов в некоторых других странах, таких как Нидерланды, которые показали, что такие меры могут эффективно содействовать принятию на работу инвалидов.

Недавние шведские реформы не включают в себя надежные стандарты и критерии для определения того, насколько добросовестные попытки предпринял работодатель для улучшения рабочего места с целью сохранения его за больным работником, или критерии для перевода такого работника на другую должность в соответствии с требованиями новых правил.

Несмотря на финансовый штраф за нарушение этих обязательств (до 32 месяцев заработной платы пострадавшего работника), есть риск, что эти обязанности будут слабо исполняться, потому что правильность действий работодателей в этой связи не может быть надежно оценена.

Также подобные недоработки реформы дают возможность обойти законодательство о защите занятости населения менее добросовестным работодателям, представляющим, насколько действительно больные работники будут испытывать эмоциональные и финансовые трудности при подаче иска.

А само дело будет чрезмерно усложнено ввиду отсутствия согласованных критериев, и даже WEA (Work Environment Authority — Инспекция по условиям труда) и профсоюзы могут иметь сложности с определением размера и вида санкции, даже при выигрыше дела.

Все это может привести к увеличению ненужной административной и финансовой нагрузки на профсоюзы. Кроме того, есть значительный риск, что такие недоработки могут привлечь внимание СМИ и общественности и проведение широкомасштабных реформ может оказаться под угрозой.

Согласованные с правилами безопасности и технической эксплуатации критерии помогут внести ясность для работодателей в отношении того, что от них требуется и когда они смогут сказать, что выполнили свои обязанности добросовестно.

Поэтому, на мой взгляд, необходимо, во-первых, вернуть в законодательство пункт об оплате 15% больничного листа государством. Также страхование этих расходов должно быть возможно лишь с учетом размеров премий, которые выплачиваются компанией, критериями которых являются опыт работы и рейтинг (важность и ответственность данной должности).

Во-вторых, ввести оплату лечения производственных травм по принципу: риск-нагрузка и опыт работы. В настоящее время действует единая система оплаты по принципу перекрестного субсидирования, так называемая усредненная: «осторожный — небрежный работник» для отраслей экономики и с низким уровнем, и высоким уровнем риска. В-третьих, работодатели и сотрудники должны иметь возможность проводить экспертизы и иметь доступ к их результатам при проведении корректировок условий труда. Это поможет работникам, пострадавшим на рабочем месте или имеющим плохие условия труда, оказывать влияние на недобросовестных работодателей и сохранить при желании свое рабочее место.

Для этих целей WEA должна слаженно работать вместе с SIA (Social Insurance Agency — Агентство социального страхования), представителями работодателей и профсоюзов, чтобы провести разработку согласованных оперативных критериев для оценки того, достаточно ли работодатель сделал для выполнения своих обязательств по улучшению рабочего места, чтобы сохранить заболевшего работника или переместить работника-инвалида на другую работу.

Содействие спросу на рабочую силу

Логично предположить, что активизация реформированной системы труда будет способствовать росту предложения рабочей силы, в частности, со стороны бывших бенефициаров пособия по инвалидности.

Тем не менее политика содействия спроса на них или других лиц с частичной работоспособностью не слишком эффективна. Этот дисбаланс спроса и предложения вызывает особую озабоченность в связи с недавним экономическим спадом, что может привести к чрезмерному увеличению общего предложения рабочей силы. Обеспечение занятости для людей с ограниченной трудоспособностью станет еще сложнее, так как конкуренция за рабочие места увеличится.

Многие работодатели считают, что идут на высокий риск, принимая на работу людей, которые какое-то время получали пособия по инвалидности и безработице, поскольку они часто рассматриваются как потенциально менее продуктивные, чем другие работники, особенно учитывая хорошую защищенность работников при увольнении в Швеции.

Очень важно, чтобы нынешний кризис в мировой экономике не подтолкнул правительство к желанию отправлять инвалидов на пенсию. Уроки прошлого ясно показывают, что такой путь — будь то введение более раннего возраста для выхода на пенсию инвалидов или более мягких условий получения права на пособие по нетрудоспособности — обойдется бюджету очень дорого в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

К тому же такой подход приведет к потере большого количества людей для экономики: опыт показывает, что они не вернутся на рынок труда, даже когда ситуация в экономике пойдет на улучшение. Да и повернуть вспять такую политику очень сложно и дорого.

Таким образом, усилия по включению и/или переподготовке лиц с проблемами здоровья, которые теряют работу в условиях нынешнего кризиса, являются необходимыми и важными для сохранения их в составе рабочей силы. Когда экономика восстановится, можно будет вернуть их на полную занятость. Поэтому сегодня можно предложить следующие шаги:

1. Создание на региональном уровне союза работодателей, с тем чтобы они делились своим опытом в области управления и расстановки кадров и также могли бы «передавать» друг другу работников, которые оказались не нужны в одной фирме, но могли бы пригодиться в другой.
2. Введение налоговых льгот для работодателей, нанимающих работников, страдающих от профессиональных болезней и проходящих программу реабилитации более одного года.

Стимулы для властей округа

Власти округа играют важную роль в шведской социальной политике, потому что они несут ответственность за систему здравоохранения. Они же совместно с врачами занимаются проведением медицинской реабилитации работников-инвалидов.

Региональные власти очень автономны в Швеции, они избираются местным населением, и доходы от налога на прибыль идут непосредственно в местный бюджет. Как показывает жизнь, воздействовать на них нелегко. Поэтому в дополнение к обеспечению более четкого определения обязанностей и совершенствования стимулов для врачей общей практики также целесообразно рассмотреть новые, более эффективные стимулы для органов власти округа.

В настоящий момент не все округа Швеции подписали соглашения об обеспечении помощью службы занятости. Это объясняется тем, что необходимые услуги должным образом не разработаны в документах и регламентах служб по проверке безопасности на рабочих местах и врачей.

А это необходимо для введения новой системы охраны труда на рабочих местах. Ключевая роль этой службы в том, чтобы следить за здоровьем и безопасностью на рабочем месте и помочь работодателям справляться с заболевшими и пострадавшими на работе сотрудниками.

Задержка в организации взаимных контактов между работодателями, властями округов, службами занятости и охраны труда может иметь значительные последствия для осуществления реформы системы льгот по болезни. Эта новая система призвана определять заранее, где человек может стать инвалидом, и предотвращать это.

Оформление программ медицинской реабилитации со стороны власти округов должна быть быстрой. Для этого на федеральном уровне должен быть установлен срок в 90 дней для диагностирования и принятия решения об излечении пациента.

Одним из способов удержания работника в своем округе должно стать введение пособия по болезни за счет бюджета округа. Таким образом, инвалиды не будут покидать даже не вполне комфортные для жизни округа, а значит, округ не потеряет налоги с его доходов, не потеряет и опытных работников, временно утративших работоспособность.

Здоровая атмосфера на рабочем месте

Трудовая реформа в Швеции относительно работников, получивших травму, основывается на предпосылке, что инвалидность является временным состоянием и вызвана либо несчастным случаем на производстве, либо факторами неправильного образа жизни за пределами рабочего места.

Кроме того, в обществе доминирует мнение, что, продолжая работать, человек преодолевает трудности. Активный образ жизни обычно не приводит к постоянной инвалидности, а, наоборот, приносит хорошие финансовые и физические результаты. Существует надежда, что развитие системы стимулов и льгот по возвращении людей с ограниченными возможностями на рабочие места может решить проблему их благосостояния.

Менеджмент некоторых предприятий до сих пор работает по устаревшим схемам: отношения, возникающие из трудовых договоров, инструкций и коллективных договоров, не изменялись с начала 1990-х гг., и это, безусловно, негативно сказывается на условиях труда и здоровье работников.

Поэтому в рамках новой системы охраны труда особый акцент необходимо сделать на выгоде и стимулах для работодателей по компенсации затрат на улучшение рабочих мест, которые способствуют хорошему физическому и психическому здоровью работников. А работники служб по охране труда должны проводить ежегодный мониторинг менеджмента, отвечающего критериям безопасности здоровья сотрудников на рабочем месте, и использовать другие методы, которые позволили бы государственному органу управления по охране труда публиковать точные данные о производительности бизнеса во всех отраслях и в каждом округе.

Обеспечение заработной платой

Чтобы побудить людей остаться на работе, шведское правительство недавно ввело дополнительный налоговый кредит, равный 1000 шведских крон в месяц (что примерно соответствует 100 евро) для тех, кто остается на оплачиваемой работе.

Эффект от этого нововведения был значительным, по крайней мере, для определенных групп населения (например, матери-одиночки, а также люди, восстановившиеся после травмы и стоящие перед дилеммой, получать пособие или работать). К тому же, хотя это и не является частью реформ, правительство сократило субсидии по безработице и подняли ставки отчислений в пенсионные фонды от работников на 40%.

Это изменение повлекло за собой увеличение почти в два раза числа незастрахованных лиц. Также одним из результатов стало, наоборот, уменьшение числа получателей пособия по безработице при переходе на нее спустя 6 — 12 месяцев с момента окончания права на получение пособий по болезни. Если учесть, что темпы роста европейской экономики замедляются, то большое количество работоспособных граждан в конечном итоге окажется без работы, а если не будет прав на социальные выплаты, то вся трудовая реформа может оказаться под угрозой.

Однако власти должны посредством массовой информации и профсоюзов объяснять населению реформу по уменьшению субсидии по безработице. Суть ее в том, что уменьшается не размер пособий, а категории лиц, которые их получают. То есть меньшее пособие будут получать работоспособные, молодые и здоровые члены общества, готовые «прозябать» на пособия и не желающие искать работу вообще.

Содействие реализации реформ путем внесения институциональных изменений

Недавний пакет политических реформ является перспективным, особенно в свете соответствующих структурных реформ, направленных на реорганизацию SIA и PES (Public Employment Service — Государственная служба занятости).

Тем не менее окончательный успех будет во многом зависеть от того, как правительство в будущем будет управлять реализацией нового подхода в ряде ключевых областей.

Совершенствование институционального сотрудничества

В 2011 г. правительство учредило должность специального инспектора для оценки реформы и изменений на рынке труда для работников с ограниченными возможностями и их способности к труду в данных условиях. Инспектор должен составлять отчеты о том, какие инициативы и законодательные поправки должны быть приняты, чтобы работникам-инвалидам удавалось наиболее эффективно находить и сохранять рабочие места.

Произошли изменения и в функциях SIA и PES. В связи с институциональными реформами в последние годы они стали более организованны и лучше согласовывают свои действия по всей стране. Обе стороны стали понимать, что в рамках новой системы эта политика требует эффективного сотрудничества и постоянного обмена информацией, а также правильной оценки своей работы и работы других участников.

Так, например, со стороны SIA важен правильный выбор медицинских мер и льгот для каждого работника-инвалида, а со стороны PES — правильная оценка профессиональной пригодности и потенциала кандидатов на рабочие места.

PES имеет персонал с большим опытом в реабилитации и отвечает за взаимодействие с работодателем и работником-инвалидом только в первые месяцы с момента его приема на работу.

SIA начинала интересоваться работником только после назначения ему пособия по болезни, т.е. спустя 6 месяцев. За такой длительный срок было сложно помочь человеку, а работодатель мог пострадать из-за отсутствия работника, которого он не может уволить.

Разобщенность в деятельности этих служб стала очевидна. Поэтому в марте 2012 г. Государственная служба занятости (PES) и Администрация социального страхования (SIA) договорились о сотрудничестве с целью вернуть на работу людей, способных к труду, но живущих на пособия по инвалидности.

Одной из главных задач этого альянса — переговоры о программе реабилитации и уменьшении сроков документооборота для программы реабилитации. Также эти органы обязаны помогать в трудоустройстве молодым безработным людям.

Теперь оба органа осведомлены о риске получения инвалидности работником и действуют координированно, чтобы не допустить причинения вреда здоровья работнику и финансовых потерь работодателя. А усилия по недопущению бездеятельности работника из-за его инвалидности требуются немалые. Несмотря на то что PES имеет специалистов, которые могут помочь в таких случаях, без помощи SIA ему не обойтись.

Одним из эффективных шагов в деятельности SIA сегодня стоит вопрос о проверке несколькими врачами достоверности сертификатов об инвалидности и больничных листов. Во многих странах Совета Европы, например во Франции, делают эту проверку с помощью нескольких случайных квалифицированных врачей. Такой подход позволяет избежать злоупотреблений со стороны здоровых работников.

Также эти органы, каждый по-своему, будет осуществлять контроль за работой комиссии по вопросам инвалидности, которая впервые проводится по истечении 90-го дня получения пособия по больничному листу. Она должна проводиться в присутствии работника и работодателя, который несет ответственность за здоровье своего подчиненного на рабочем месте.

А после 180-го дня получения пособия по болезни, когда работник теряет право на это пособие из-за истечения срока, встреча по решению его дальнейшей судьбы будет проводиться с участием SIA, PES, работодателя, лечащего врача и представителя профсоюза.

Модернизация услуг

Аутсорсинг профессиональной реабилитации и трудоустройства не является новой практикой, и Швеции, похоже, удалось избежать некоторых проблем, наблюдая за таким подходом в других странах. Однако остаются серьезные угрозы, особенно для тех, кто находится далеко от основного, городского рынка труда, — жителей деревень и сел.

Здесь интересно привести опыт Австралии. Там финансируемые государством контракты на оказание услуг с крупными поставщиками могут нанести вред многим мелким фирмам в частном секторе, особенно работающим в сельской местности и некоммерческим организациям, поскольку им трудно найти высококвалифицированный персонал и они имеют большие затраты из-за перевозок своего продукта труда.

Коммерческий успех в значительной степени зависит от максимизации прибыли и минимизации издержек производства. Им труднее работать с разнообразными заказчиками и выполнять все их требования.

В Швеции также необходимо поощрять деятельность некрупных компаний и фирм тем, что государство будет заключать с ними договора. Если они будут выполнять госзаказы, это позволит им развиваться, закупать более современную сельхозтехнику и набирать большее количество работников, в том числе и с ограниченными возможностями.

Также для Швеции актуально развитие надомной работы для работников, работающих с клиентами в сельских и отдаленных районах, которые также должны получать дополнительную компенсацию, в случае перевозки грузов при обеспечении товарами своего сельского района.

Швеция начала проводить масштабные реформы 2008 — 2010 гг. в области трудового права, которые представляют собой радикальный отход от прежней политики.

Реформа продолжается, она шагает в ногу со временем, обогащаясь новыми инструментами. Среди последних много радикальных, таких как сокращение льгот для безработных, которые работать могут, но не хотят. Среди несомненных успехов реформы — преобразование крупных государственных учреждений труда и акцент на их эффективное взаимодействие.

В страхе перед ростом безработицы некоторые страны ослабили акцент на важность сохранения инвалидов на рабочем месте или, что еще хуже, позволили им легко перейти на пособие по безработице.

Цена этого краткосрочного мышления была немалой: многие способные к труду люди были потеряны для экономики, что только негативно сказалось на общей экономической картине. Учитывая исторически сложившуюся ситуацию, когда многие граждане получают пособия и льготы и при этом не работают, трудно переоценить важность реформ, которые провела Швеция.

Используя финансовые рычаги, стимулируя и ужесточая одновременно различные пособия, шведские законодатели настроили дееспособных работников на необходимость поиска работы или продолжение своей деятельности даже после получения инвалидности. Помимо этого также очевиден успех реформ, который заключается в снижении нагрузки на пенсионную систему и увеличении квалифицированной рабочей силы среди местного населения.